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地方政府如何“晒账本”

时间:2015-10-14 17:39 来源:未知 作者: 点击:
摘要:2013年的全国“两会”上,预算报告的内容除了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三大类,还首次编报了2013年全国社会保险基金预算。地方政府预算公开的一个关键节点发生在2009年,当年10月,广州市公开了114个政府部门、近300亿元的政府财政预算,这在全国属于首次,被称为地方政府预算公开新突破。  原标题:地方政府如何“晒账本”
  地方政府的“三公”公开已经走过了3年。但时至今日,如何让三公经费和财政预算公开更细化,仍然是最大难题
  本刊记者/闵杰
  1月中旬召开的南京市人代会上,南京市政府首次把公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保障基金“四本账”全部提交人大审查批准。其中国有资本经营和社会保障基金这两本账是首度亮相人代会。
  北京市、广东省等地在今年的地方两会上也有类似动作,推出了各自的“全口径”政府预算审查,让代表们可以全面审查政府的“钱袋子”。
  财政预算是对政府收支安排的预测、计划。各地争晒“最全账本”的意图是想让政府的钱袋子更透明,但要让人们看懂里面的门道并不容易。在1月18日召开的广东省人代会分组审议财政预算报告时,依然有代表抱怨“看财政预算报告像看天书一样”。
  财政预算曾属“国家秘密”
  在预算公开上,新中国成立后,财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”三个阶段。
  建国后很长时间里,政府的财政预算都“对公众保密”。1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》规定:“国家财政计划和国家概算、预算、决算及各种财务机密事项是国家机密”。
  1997年,国家保密局和财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》甚至提出,财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况,历年财政明细统计资料等属于“国家秘密”,不得向社会公开”。
  随着行政改革的加速,1999年,全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》,提出编制部门预算、细化预算等要求。此后,部门预算细账开始向人大代表公开。
  提出预算改革的路径之一,是将大量存在的“非预算收入”和“预算外资金”纳入政府预算管理体系,官方称之为全口径预算管理。
  预算外收入主要包括行政事业性收费和政府性基金,在50年代,中国政府的预算外收入曾经高达财政总收入的90%以上。2000年以后,高额土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源,不少地方土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。
  2010年,中央要求将国有土地使用权出让收入纳入预算。但在一些业内人士看来,问题依然没有解决,土地出让收入虽然纳入了预算管理,却还是没有纳入预算内收入。地方政府依然是,没钱了,就卖地;想钱了,还是卖地。
  学者的担心不无道理,既然巨额的土地出让收入依然属于“预算外收入”,就不可避免导致“预算外使用”。
  另一条改革路径是在民间和社会力量推进下的政府预算公开化。前一场改革是要将大量失去控制的预算外收入“关进笼子里”,而后一场改革则是要将已经锁进笼子里的账本“晒在阳光下”。
  2007年,《政府信息公开条例》将财政预算、决算报告,财政收支,各类专项资金的管理和使用情况列为重点公开的政府信息。以此为契机,新一轮预算公开拉开序幕。
  2009年全国“两会”后,财政部首次公布了经全国人代会审议通过的财政预算报告和中央财政预算的四张表格,迈出了中央财政预算公开的重要一步。次年3月,财政部在四张表格基础上,又增了八张表格,内容包括中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收入预算表等。
  与此同时,国土资源部、科技部等74家中央部门也向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。2011年4月,财政部又在中央部委中率先公开“部门账本”,将行政运行支出等情况公之于众。
  2013年的全国“两会”上,预算报告的内容除了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三大类,还首次编报了2013年全国社会保险基金预算。
  “白庙乡”依然是孤例
  在中央部委“身体力行”的同时,地方政府的预算公开也在逐步推进。早在2000年,河南焦作成立“财政信息服务大厅”,公民可进入查看部门预算。随后,政府债务预算和非税收入预算等八大预算项目全部面向社会公开。
  2005年开始,浙江温岭市进行了参与式预算试验。2007年,江苏无锡和黑龙江哈尔滨等城市也在区、街道进行了参与式预算试点。
  地方政府预算公开的一个关键节点发生在2009年,当年10月,广州市公开了114个政府部门、近300亿元的政府财政预算,这在全国属于首次,被称为地方政府预算公开新突破。
  不同于中央部门的账本,地方政府的钱袋子情况复杂,公开也更难。
  深圳“公共预算观察志愿者”组织长期为推进政府预算公开而努力。这个组织先后向财政部、教育部、国家统计局等十多个部委,以及上海、北京、广州等十几个城市发出共计上百封信息公开申请,要求公开政府部门预算。
  这一组织曾对各政府部门给出的拒绝公开的理由进行过统计,包括:属于保密文件;不在可公开范围之内;行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供;部门预算被列为内部公开试点单位,尚未纳入对外公开范围;与一般行政单位的部门预算不同,不使用财政资金,等等。
  而不同地区的答复也有差异,该组织2009年同时向上海和广州递交的预算公开申请,却得到了截然不同的答复,上海市财政局回复称属于“国家机密”不予公开,而广州市财政局则接受申请并将有关预算信息通过网上公开。
  政府预算中最为敏感的“三公经费”公开,从2010年开始破题,当年2月,四川巴中市白庙乡将办公业务费在网上公示,“请客三桌,1269元”“购酒一瓶,88元”“信纸一本,1.5元”。在白庙乡政府网站上,大到近40万元的社会保障,小到每个在职人员工资补贴情况,甚至开会购买的信纸都在公开之列,且包括金额、事由、发生时间、经办人、证明人、审批人、安排人等翔实内容。
  白庙因此被称作财政公开最彻底的乡政府。不过,四年过去了,白庙的改革依然只是孤本,并没有成为范本。
  离全公开还有多远
  从2011年科技部首开中央单位“三公”公开先例算起,“三公”公开已经走过了3年。但时至今日,如何让三公经费和财政预算公开更细化,仍然是最大难题。
  财经专栏作家叶檀批评当年的中央部门预算表“比学生的中考成绩单还要简单”。 即使是第一个吃螃蟹的科技部,其当年公开的内容也只有一句话:2011年用财政拨款支出安排的出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三项经费”预算为4018.72万元。
  相比之下,香港特区政府的财政预算则透明到近乎“全裸”,一个部门在网上公开的财政预算情况、支出情况能多达数百页,细化到了“一张公务用纸”“一张桌椅的维修”“更换三盏机场灯”的程度。
  这种公开也包括特首本人,前任香港特首曾荫权的外出访问开支文件曾对媒体公开。文件详细披露了曾荫权从2007年11月到2010年11月之间外出访问的明细安排,包括每项活动日期、地点、行程项目、机票费用及其他开支情况。
  此外,在香港特区政府网站上,82个政府开支项目逐一罗列,最近5年收支统计一目了然,纳税人缴纳的钱怎么花,花在哪里,香港市民都能在网站上找到详细数据;预算不仅是枯燥的文字和数据,还配合了大量插图、表格、漫画。
  而在当前的预算体制下,内地各级政府预算的粗疏与不透明,使得代表人民行使国家权力的各级人大代表们,在审议政府预算时几乎很难真正“挑刺”。
  目前所有公开的预算,无一不是“大类”预算、笼统预算、原则性预算,都没能细化到具体项目和具体支出用途,更没有就公众关心的问题作出正面公开和回答。
  代表们既看不出每笔收入来源是否合理、可靠,也看不出重大建设项目有多少,更谈不上审查这些项目是否合理、预算是否科学。
  “为什么会让老百姓有一种雾里看花的感觉?背后的原因我觉得还是在公开的理念和制度上没有落实。很可能产生一些把这种公开当作一种必须要去做的过场,认认真真地走这个过场。”北京大学法学院副院长王锡锌告诉《中国新闻周刊》。
  致力于推进中国公共财政的“公共预算观察志愿者”吴君亮表示,公开的部门预算完全可以按经济分类到“款”级,从技术上说已无任何困难,这样的话,政府部门的工资、津贴、补助、办公费、水电费、差旅费、出国费、招待费、交通工具购置、专用设备购置等等七八十款科目就清清楚楚了,才是真正的细化。
  在很多专家和人大代表们看来,预算的本质是细化,因为足够细化后才能刚性执行、监督。中山大学财税专家刘虹曾经呼吁“人大代表看不懂预算,请投弃权票”,不要盲目投赞成票。在她看来,“编预算需要专业知识,但是看懂预算并不需要太多专业知识,只要预算足够详细。” ★